1. Introduction

Dans ce livre, adressé à un public élargi, Mazzucato cherche à remettre en cause un mythe prégnant dans la culture économique des sociétés occidentales. Il s’agit de la croyance, souvent associée au néolibéralisme, selon laquelle un État minimal est requis afin de favoriser l’innovation et incidemment la croissance économique. L’auteur prend le contre-pied de cette thèse, en montrant la manière dont les acteurs privés ne sont pas les principaux vecteurs d’innovation.

L’État, depuis l’après-guerre, a en revanche été l’acteur principal de la révolution des Technologies de l’Information de la Communication (TIC) et, par conséquent, du développement de « l’économie de la connaissance ».

2. Qu’est-ce que l’innovation ?

Après-guerre, dans les théories économiques néoclassiques, l’innovation apparaît comme un résidu non expliqué auquel on attribue la croissance économique qui ne provient pas de l’augmentation des facteurs de production que sont le travail et le capital. Mazzucato s’inscrit dans un héritage intellectuel autre. À la suite de l’analyse schumpetérienne et de la théorie évolutionniste de la firme de Nelson et Winter, elle invite à regarder l’innovation comme un processus plutôt qu’un aboutissement.

Or, en tant que processus, l’innovation rime avant tout avec l’incertitude. La question de son financement est un enjeu de premier ordre dans la mesure où, qu’il soit privé ou public, il est toujours une entreprise risquée, susceptible d’échouer. Pour la même raison, Mazzucato préfère mener une réflexion non pas au niveau des firmes dites innovantes, mais au niveau des écosystèmes dans lesquels elles s’insèrent. Par ce terme, l’auteur désigne les différentes relations entretenues entre les organisations économiques, c’est-à-dire les entreprises de production, les entreprises financières, en particulier les sociétés de capital-risque, ainsi que les États et leurs différentes agences gouvernementales. Il convient à ses yeux de balayer l’image d’Épinal selon laquelle, les sphères privée et publique seraient constamment en opposition.

En plus de ce travail de redéfinition de son objet d’étude, Mazzucato passe en revue la littérature économique sur le sujet afin de se départir de croyances qui fondent le mythe selon lequel l’État est un agent économique lénifiant. Premièrement, elle montre que l’innovation n’est pas directement corrélée aux montants investis en Recherche et Développement (R&D). Deuxièmement, et contrairement à l’idée selon laquelle les petites entreprises seules sont innovantes, elle rappelle qu’il n’existe aucune relation systématique entre la taille des entreprises et leur croissance. Troisièmement, elle balaye le mythe selon lequel les investisseurs privés sont les acteurs les plus enclins à assumer les risques inhérents à l’innovation. Bien au contraire, les fonds de capital-risque n’interviennent généralement dans le processus qu’une fois passée l’étape critique de la recherche fondamentale et appliquée.

Quatrièmement, elle rappelle que le caractère innovant d’un système économique ne peut être appréhendé à partir d’une simple étude des brevets déposés par les entreprises. Ceux-ci, du fait de la financiarisation de l’économie, contribuent à la valeur financière d’une entreprise et sont l’objet de fortes spéculations. Cinquièmement, Mazzucato rappelle qu’il n’existe pas non plus de liens avérés entre les incitations fiscales à la R&D créées par les États et le niveau d’innovation généré par les firmes qui en bénéficient.

3. Quel rôle de l’État ?

La thèse de The entrepreneurial State à l’égard du rôle des agences gouvernementales dans les processus d’innovation a une double dimension. La première dimension est positive/descriptive et consiste à affirmer que l’État a joué le rôle d’acteur clé dans le développement de la révolution des TIC. À l’appui de sa thèse, l’auteur traite par exemple du rôle de la politique industrielle du Ministère du commerce international et de l’Industrie japonais pour expliquer la croissance des années soixante-dix et quatre-vingt. Elle mène une étude comparée des caractéristiques de cet écosystème nippon avec celui de l’URSS de l’époque, afin de montrer le rôle crucial d’une part des politiques publiques ciblées plutôt que généralistes, d’autre part de la densité des relations entre les différentes organisations industrielles, financières et gouvernementales.

Si les gouvernements et les entreprises doivent développer des complémentarités, c’est aussi parce qu’ils n’interviennent pas nécessairement au même moment dans le processus innovant. Ainsi, en 2008, aux États-Unis, 57% de la recherche fondamentale est financée par le gouvernement fédéral contre 18% par le privé, alors que, dans l’ensemble, le processus de R&D est financé à 67 % par le privé et 26% par l’État fédéral.

De ces exemples historiques et contemporains, Mazzucato établit le constat que, loin de l’idée romantique selon laquelle les entreprises privées ne craignent pas de prendre des risques financiers, c’est l’État qui en assume la plus grande part. Il finance majoritairement les étapes du processus d’innovation qui sont les plus éloignées de l’étape où ce dernier sera susceptible de générer des retombées commerciales. De cette analyse factuelle, on passe ensuite à la dimension normative/prescriptive du livre. Puisque c’est l’État qui est à l’origine du développement de l’ordinateur, d’internet, des nanotechnologies et des progrès dans l’industrie pharmaceutique, ce dernier doit enfin assumer son rôle dans le processus d’innovation. Il ne doit pas se contenter de simplement pallier lesdites défaillances du marché.

Alors que l’époque est au rétrécissement de la sphère d’intervention de l’État dans l’Économie, Mazzucato appelle un renversement de perspective, à savoir la création d’un État stratège qui soit proactif plutôt que réactif.

4. Qu’enseigne l’exemple américain ?

Les États-Unis depuis l’après-guerre, alors même qu’ils sont généralement présentés comme le pays de la libre entreprise, sont le meilleur exemple à l’appui de la thèse du livre. Des organisations fédérales, telles que la Defense Advanced Research Project Agency (DARPA), créée en 1958 en réponse au lancement du Sputnik par les Soviétiques, le Department of Defense (DoD) et le Department of Energy (DoE) ont été des lieux moteurs dans le développement des avancées techniques et technologiques qui président à la révolution des TIC. Le gouvernement américain ne s’est pas contenté de créer des conditions favorables à l’innovation, via des mesures législatives ou fiscales. Il a créé les réseaux mêmes au sein desquels ces innovations ont pris racine.

Mazzucato aurait pu mettre en exergue les rapports entretenus entre le Ministère des armées et la Rand Corporation, un des lieux de naissance de l’ordinateur digital et de l’intelligence artificielle au début des années cinquante. Mais elle a choisi un exemple plus marquant encore : Apple.

Dans la croyance populaire, Apple est irrémédiablement associé au thème de l’innovation. Steve Jobs, un de ses fondateurs et ancien PDG, est l’incarnation s’il en est du mythe moderne de l’entrepreneur. Derrière cette image, largement entretenue et exploitée par la communication de la firme elle-même, se cache pourtant « la main visible de l’État ». De sa création, à la fin des années soixante-dix, au lancement du smartphone, au début de la décennie, la firme a bénéficié de financements directs d’agences publiques ou de technologies développées par ces dernières. Mazzucato montre en effet comment Apple a alors pu « concentrer son ingéniosité non sur le développement de nouvelles technologies et de nouveaux composants, mais sur leur intégration dans une architecture innovante » (p. 99).

Derrière les batteries au lithium, on retrouve le DoE. Derrière la roulette tactile centrale caractéristique de l’IPod, on retrouve l’agence publique britannique Royal Radar Establishment. Derrière le système de localisation GPS, on retrouve le DoD et la Marine américaine. Quant à la DARPA, elle est le berceau au sein duquel se sont développés les microprocesseurs, la mémoire vive dynamique, internet ou les logiciels de reconnaissance vocale que contiennent les derniers IPhone (SIRI).

Cette participation de l’État aux processus innovants pose une question fondamentale. Alors que les origines de l’innovation se trouvent dans les relations de coopération entre le public et le privé, les grandes entreprises américaines, qu’il s’agisse d’Apple ou de Google, dont l’algorithme a été financé par la National Science Foundation, non contentes de privatiser les gains de ces processus, mettent de surcroît en œuvre une évasion fiscale massive. Le problème d’un tel système est que, en l’absence de socialisation des gains de l’innovation, le public risque de ne plus avoir les moyens de financer un processus risqué par nature. Cette réduction de la marge de manœuvre des États est inquiétante pour l’auteur, au moment où ce sont eux qui financent les investissements en recherche fondamentale et à long terme que requiert « une révolution verte ».

5. Comment générer la « révolution verte » ?

Prenant acte de l’urgence environnementale, Mazzucato traite dans deux chapitres du rôle que les processus innovants pourraient jouer afin d’amorcer une « révolution verte ». La différence entre le secteur de l’environnement et celui des TIC est que les processus d’innovation dans le premier doivent tenir compte des infrastructures d’ores et déjà existantes. L’énergie est un secteur qu’il convient de transformer. Étant donné la nature du problème environnemental, l’auteur plaide pour une action volontariste de l’État, qui doit agir sur le côté offre tout autant que sur le côté demande du marché de l’énergie, tout en impliquant les acteurs aux échelles globale, nationale et locale.

Elle mène alors une étude comparée des stratégies poursuivies par le Royaume-Uni, l’Allemagne, les États-Unis et la Chine. La stratégie de planification chinoise à long terme lui semble idoine afin de permettre aux entreprises du secteur des énergies renouvelables de se développer de manière saine et progressive.

En traitant des exemples du marché de l’éolien et des panneaux solaires, elle se lamente du rôle joué par les fonds de capital-risque, qui n’hésitent pas à sacrifier une entreprise au nom de la rentabilité à court terme désirée par ses financeurs. Le marché de l’énergie solaire n’étant pas mûr, de nombreuses entreprises de production ont déclaré faillite au début de la décennie. Le traitement de ces faillites est toutefois éminemment contrasté.

D’un côté, l’entreprise américaine Solyndra, qui avait bénéficié de financements publics, a été réorganisée, puis vendue à une entreprise étrangère afin de limiter les pertes des investisseurs privés. De l’autre, l’entreprise chinoise Suntech a été au contraire soutenue et sauvée par le gouvernement chinois, préservant ainsi non seulement des emplois, mais tout un écosystème potentiellement innovant.

L’enjeu de la révolution verte étant d’arriver à créer de tels écosystèmes, comparables à ceux ayant généré la révolution des TIC, Mazzucato salue la création aux États-Unis, sur le modèle de la DARPA, de l’Advance Research Project Agency-Energy (ARPA-E). Toutefois, les États doivent désormais veiller à créer les conditions d’une relation avec les entreprises privées qui soit « symbiotique » plutôt que « parasitaire».

6. Conclusion

L’auteur estime qu’une croissance « intelligente, inclusive et soutenable » n’adviendra pas d’elle-même ». Il importe donc de bâtir l’État entrepreneurial nécessaire à son émergence. Changer la dynamique à l’égard des interventions étatiques requiert plusieurs mesures. Elle appelle à arrêter de se fonder sur des incitations fiscales au profit de mesures d’intervention directes, proactives et ciblées. L’État doit parvenir à désinciter les investisseurs privés à se retirer d’un processus d’innovation à long terme au nom de la profitabilité à court terme.

Mettre fin à la socialisation des risques et des pertes et à la privatisation des retours sur investissement implique également de se libérer de « l’idéologie actionnariale » selon laquelle seuls les actionnaires supportent le risque (p.198). Enfin, les politiques publiques en matière d’innovation doivent être évaluées de manière dynamique et non statique, puisque l’innovation n’est pas un résultat, mais avant tout un processus historique.

7. Zone critique

Synthétique, claire, répétée et illustrée, la thèse principale du livre est largement convaincante. Ce sont essentiellement les points aveugles qui laissent le lecteur circonspect. Premièrement, en traitant de la question environnementale, Mazzucato fait l’hypothèse implicite, mais sans aucun doute discutable, qu’un capitalisme vert serait soutenable. Deuxièmement, l’auteur ne s’interroge jamais sur les conséquences économiques néfastes ni sur les bouleversements sociaux générés par les processus d’innovation qu’elle décrit. Cette perspective purement économiciste est susceptible de déplaire. Troisièmement, si elle réinterroge le pouvoir économique de l’État dans la relation qui l’unit au privé, elle oublie totalement de questionner le pouvoir politique qu’acquièrent les entreprises au contact des agences publiques.

La vision du monde de Mazzucato semble optimiste, voire naïve, au regard de l’absence de questionnement sur les rapports de pouvoir entre les organisations qui composent les écosystèmes d’innovation. Enfin, conformément à la remarque qui précède, et alors même qu’elle décrit parfaitement les liens qui unissent les entreprises privées aux agences militaires américaines, Mazzucato ne porte aucun regard critique et réflexif sur le rôle politique et géopolitique joué par le « complexe militaro-industriel » américain, contre lequel nous mit pourtant en garde le Président Eisenhower dans son discours fameux du 17 janvier 1961.

8. Pour aller plus loin

Ouvrage recensé– The entrepreneurial State: Debunking public versus private sectors myths, New-York, Public Affairs, 2015.

De la même auteure– The value of everything: Making and taking in the global economy, London Hachette UK, 2018.– Voir aussi : conférence TED, «Le gouvernement, investisseur, preneur de risque, innovateur. » https://www.ted.com/talks/mariana_mazzucato_government_investor_risk_taker_innovator?language=fr#t-260157