1. Introduction

Cet ouvrage clôt un cycle de réflexions consacrées aux mutations de la démocratie en tant qu’elle est appréhendée sous quatre aspects distincts : comme activité citoyenne, comme régime politique, comme forme de société et enfin comme gouvernement. Il s’agit pour l’auteur de définir les principes d’un « bon gouvernement » à même d’assurer la souveraineté du peuple et sa bonne représentation dans la prise de décisions politiques, car la démocratie ne tient pas seulement à l’élection des représentants.

Cela suppose que les citoyens disposent de moyens effectifs pour contrôler l’action des gouvernants et que les responsables politiques fassent montre d’exemplarité et de sincérité. Ce sont là les conditions indispensables pour recréer une relation de confiance pérenne entre gouvernés et gouvernants.

2. Partout dans le monde, les démocraties tendent à se présidentialiser

On observe depuis plusieurs décennies une tendance de fond qui affecte de nombreux pays démocratiques : la présidentialisation du pouvoir. Ce phénomène a historiquement procédé du développement du suffrage universel. Fondamentalement, la présidentialisation des démocraties consiste en la montée en puissance du rôle attribué à un individu unique dans l’élaboration et l’exécution des lois. En accaparant l’initiative législative et en contrôlant l’application des règles, le président devient le personnage incontournable du jeu politique et fait ombrage aux élus de la représentation nationale.

La France fait figure de référence en la matière, d’abord parce qu’elle a accueilli en son sein les innovations démocratiques qui ont contribué à l’essor de la présidentialisation des démocraties, ensuite parce qu’elle a connu les circonstances historiques qui ont permis l’émergence d’une « monarchie républicaine », pour reprendre le titre du livre écrit par Maurice Duverger en 1974. L’autre cas de figure emblématique se trouve aux États-Unis, où l’élection du président au suffrage universel s’avère déterminante tant au plan national qu’international.

Cependant, cette tendance ne se limite pas aux démocraties occidentales. Elle concerne même de plus en plus de « jeunes » démocraties, que ce soit en Amérique Latine (où elle se confond souvent avec le populisme), en Europe de l’Est (où elle permet de mieux incarner les nouveaux récits nationaux), en Afrique (où elle semble garantir la stabilité de l’État) ou en Asie (où le volontarisme de personnalités charismatiques entretient le sentiment d’un retour en force sur la scène internationale). Finalement, c’est en Europe de l’Ouest que la présidentialisation des démocraties trouve le moins d’emprise. À cet égard, les cas allemand et italien, où le président assure la stabilité des institutions sans jouer de rôle politique prépondérant, montrent des signes de résistance encourageants.

Au niveau institutionnel, la présidentialisation des démocraties provient d’un déséquilibre croissant entre les pouvoirs exécutif et législatif, le premier s’arrogeant de fait et de droit de plus en plus de prérogatives du second. Un rapport de force s’établit ainsi, qui nuit à la vitalité et à la stabilité de la démocratie. La présidentialisation entraîne nécessairement une crise de la représentation, car la diversité ne trouve pas à s’exprimer par la voix d’une seule personne.

3. Le pouvoir exécutif a longtemps été soumis au corps législatif

On aurait toutefois tort de considérer que cette situation constitue la seule réalité de la pratique démocratique, par opposition à une théorie fondée sur le fantasme d’un équilibre des différents pouvoirs. Au contraire, la démocratie puise ses racines dans le règne de la loi : dès la Grèce antique, l’égalité de droit entre les citoyens, condition indispensable à l’établissement de toute démocratie, était garantie par l’élaboration de règles identiques pour tous et également applicables à chacun. En conséquence, le pouvoir législatif, en tant qu’il produit la loi, a historiquement occupé une place centrale dans le fait démocratique, notamment en Occident.

C’est cette même logique qui a conduit les penseurs des Lumières à approfondir et consolider la théorie du gouvernement démocratique. La Révolution française a d’abord consacré la loi avant de destituer le roi en tant qu’il personnifiait l’exercice unipersonnel du pouvoir. En opposant le caractère idéalement universel et objectif de la loi au caractère nécessairement particulier et subjectif de son application et de son interprétation, les révolutionnaires faisaient primer le pouvoir législatif face aux pouvoirs exécutif et judiciaire.

Cette conception de la démocratie a favorisé l’émergence d’un véritable culte de l’impersonnalité : toute incarnation de la loi semblait une trahison de la volonté générale. La démocratie devait donner au peuple sa pleine autonomie sans que des gouvernants ne cherchent à s’approprier cette liberté par la capacité de commander – et si les élus de la nation semblaient effectivement des intermédiaires incontournables, c’était seulement pour permettre au peuple de mieux exprimer sa volonté dans l’élaboration et l’application des lois.

En conséquence, les révolutionnaires n’envisageaient la constitution du pouvoir exécutif que sur le mode collégial : aucune personnalité, a fortiori aucun chef ne devait sortir du lot pour prendre en main le gouvernement démocratique. Si Condorcet proposa de désigner les responsables du pouvoir exécutif au suffrage universel, il fut à l’évidence en avance sur son temps. Mais l’émergence fulgurante de Napoléon Bonaparte, que l’on considérait comme un « homme peuple », c’est-à-dire une incarnation de la volonté générale, marqua la fin du règne de la loi et le retour en force de l’individualité au centre du pouvoir.

4. La présidentialisation des démocraties s’est accentuée de façon progressive

Avec le retour de la République en 1848, une innovation démocratique majeure fut introduite sans qu’on tînt vraiment compte des implications politiques, institutionnelles et sociales. L’élection du Président de la République au suffrage universel fut décidée dans la plus grande impréparation. L’élection de Napoléon III consacra l’importance de la figure du chef au sein de la République.

Cette innovation majeure changea radicalement le rapport des gouvernants aux gouvernés. C’est en comprenant mieux les ressorts de l’opinion publique et en élaborant des techniques permettant de gouverner les masses que la concentration individuelle du pouvoir s’est renforcée.Le sociologue Max Weber a décelé dans ces évolutions l’avènement des démocraties « plébiscitaires ». La souveraineté populaire devait dès lors se constituer par la légitimation d’un chef capable de prendre des décisions avec courage et détermination. La « Grande Guerre » renforça ce sentiment face à l’incapacité des responsables politiques à agir rapidement. Le Parlement était perçu comme un frein à l’expression de la volonté populaire et un obstacle à l’efficacité de l’action publique.

Après l’Armistice, l’Allemagne se dota d’une constitution qui consacra l’élection au suffrage universel et la présidentialisation du régime, tout en limitant les pouvoirs du chef de l’État. Mais l’antiparlementarisme et l’incapacité collective à endiguer la crise économique nourrirent le sentiment populaire que seul un leader politique volontariste et déterminé pourrait rétablir l’ordre. Ainsi, le nazisme put s’établir démocratiquement en Allemagne par la consécration d’un chef autoritaire.

Aussi la présidentialisation de la démocratie souleva-t-elle de fortes réticences en Europe occidentale au sortir de la Seconde Guerre mondiale. L’heure était à un parlement fort, capable de contenir les dérives autoritaristes de la concentration individuelle du pouvoir. Pourtant, l’avènement de la Ve République en France en 1958 marqua le retour en force du rôle du Président de la République dans la vie politique, alors que le pays s’embourbait dans la guerre d’Algérie et que Charles de Gaulle s’imposait comme la seule personne capable de reprendre le contrôle de la situation. Mais il fallut attendre 1961 pour que le général soumît au référendum l’élection du Président de la République au suffrage universel, avec le succès que l’on sait.

5. La personnalisation du pouvoir

La présidentialisation de la démocratie a d’abord apporté une solution à un vrai problème : la dilution de la responsabilité politique au sein des assemblées. Avec l’exposition que reçoit le chef politique élu au suffrage universel, le processus décisionnaire devient plus clair et le fonctionnement des institutions plus lisible. La volonté générale s’incarne en une seule personne et s’exprime d’une seule voix. C’est l’avènement de la « démocratie d’autorisation », pour reprendre le concept développé par Max Weber : le chef politique tire toute sa légitimité politique du mode de désignation par lequel il a été élu et devient la figure incontournable de la vie politique du pays.

Cette « super-légitimation » introduit cependant une confusion majeure entre le bon gouvernement et le bon gouvernant : la vitalité démocratique tient avant tout aux qualités personnelles du président. D’où le risque d’une dérive « illibérale » : le leader, qui ne tire sa légitimité que des urnes, se sert du pouvoir que lui confère l’élection pour dénigrer la démocratie délibérative et rogner la liberté d’expression. Le président cultive alors son volontarisme et exalte le peuple qu’il prétend représenter, et les corps intermédiaires deviennent autant d’obstacles à l’expression de la volonté générale que le chef incarne.

Le président creuse ainsi l’asymétrie, inhérente à toute démocratie, entre gouvernants et gouvernés, où ceux qui assument les responsabilités politiques dominent les autres citoyens, au risque de dévoyer le projet démocratique par des dérives oligarchiques. Dès lors, la démocratie ne peut plus être seulement perçue comme un régime garanti par des institutions mais doit aussi être considérée comme un exercice continu visant à limiter cette relation de domination.

Pourtant, il existe des moyens institutionnels de prévenir le risque de personnalisation du pouvoir : d’abord, en encadrant l’élection, par exemple en introduisant la possibilité concrète de révoquer un président au cours de son mandat ; ensuite, en redonnant plus de poids politique au parlement, afin de rééquilibrer le pouvoir entre le législatif et l’exécutif ; enfin, en explorant les nouvelles voies de l’impersonnalité, par exemple en renforçant l’influence des autorités indépendantes et des cours constitutionnelles. Ces pistes de réflexion permettent d’entrevoir une véritable « démocratie d’appropriation », où le peuple trouve davantage à s’emparer de la chose publique.

6. Comment promouvoir un bon gouvernement ?

L’auteur se propose de bâtir une théorie démocratique de l’action gouvernementale afin de rétablir la confiance des citoyens en leurs dirigeants. Il s’agit de repenser le devenir des institutions démocratiques en prenant acte du désenchantement politique éprouvé par les citoyens. Pierre Rosanvallon cherche ainsi à rééquilibrer le rapport entre gouvernants et gouvernés plutôt qu’à l’absoudre : s’il est indispensable que certains citoyens prennent personnellement la responsabilité d’écrire la loi et de l’appliquer, il est préférable de garantir ce pouvoir qu’ils acquièrent par des règles strictes.

C’est toute la logique de l’« accountability », qui puise ses racines dans l’Angleterre du début du XVIIe siècle : les gouvernants doivent rendre compte de leurs actions aux gouvernés. Dans le monde anglo-saxon, c’est ce qu’on appelle le système de « checks and balances » (poids et contrepoids), où l’équilibre s’établit entre les pouvoirs dès lors que chacun est soumis à un contrôle extérieur.

D’où le mouvement de fond qui vise à rendre plus lisibles le fonctionnement des institutions et les processus de prise de décision. Dès la Révolution de 1789, le principe de publicité des débats parlementaires fut considéré comme indispensable au sain exercice de la démocratie. Depuis lors, la lisibilité de l’action publique n’a cessé d’apparaître comme un gage de démocratie. Le culte de la transparence a ainsi cherché à débarrasser le fonctionnement des institutions de toute opacité. Aujourd’hui, on se rend toutefois compte que visibilité ne rime pas avec lisibilité : l’enjeu n’est pas de pouvoir tout voir et tout savoir, mais d’accéder à l’information pertinente.

Cette lisibilité de l’action publique fournit aux gouvernés une force de contrôle sur les gouvernants et oblige ceux-ci vis-à-vis de ceux-là. Elle donne une consistance nouvelle à la notion de « responsabilité politique » apparue au Royaume-Uni avec l’introduction de la procédure d’impeachment : face à la menace d’une destitution de l’exécutif par le législatif, le gouvernement prend les devants en démissionnant afin de respecter la volonté générale. Il s’agit ainsi de soumettre l’exécutif à la volonté générale en le mettant face à ses responsabilités, qui doivent toujours se limiter à la seule application des lois votées par le pouvoir législatif. Il en va du rétablissement de la confiance des gouvernés en leurs gouvernants.

7. Conclusion

En détaillant les différentes qualités qui caractérisent le bon gouvernement, Pierre Rosanvallon entend remplacer la démocratie d’autorisation par une réelle « démocratie d’exercice » : les citoyens doivent retrouver un rôle central dans la vie politique et les gouvernants viser à l’exemplarité et l’intégrité.

Une telle transition exige de la sincérité de la part des responsables politiques, ce qui suppose que les citoyens puissent évaluer et surveiller l’action publique.

8. Zone critique

Le diagnostic qu’établit l’auteur du malaise démocratique semble particulièrement juste et pertinent. Cependant, sa focalisation sur l’évaluation de l’action publique et sa défiance vis-à-vis des politiques projectives peuvent laisser craindre que le remède n’attise le mal plus qu’il ne l’apaise.

Ainsi, la remise en question perpétuelle de l’action gouvernementale et la multiplication des revendications catégorielles, toutes deux largement amplifiées par les réseaux sociaux, risqueraient d’aviver les tensions entre les différentes communautés d’intérêts, au lieu d’aider les nations à renouer avec plus de solidarité. N’attendrait-on pas au contraire un changement de paradigme plus radical, quitte à remettre en cause les fondements de nos démocraties ?

9. Pour aller plus loin

Ouvrage recensé– Le Bon Gouvernement, Paris, Seuil, coll.« Points Essais », 2015.

Du même auteur– Le Peuple introuvable, Paris, Gallimard, coll. « Folio Classique », 2002.– La Démocratie inachevée, Paris, Gallimard, coll. « Folio Classique », 2003.– La Légitimité démocratique, Paris, Seuil, coll. « Points Essais », 2010.

Autres pistes– Georges Clemenceau, Démosthène, Paris, Plon, 1926.– Gustave Le Bon, Psychologie des foules, Paris, PUF, coll. « Quadrige », 2013.– Nicolas Machiavel, Le Prince, Paris, Gallimard, coll. « Folio Classique », 2007.– Max Weber, Le Savant et le Politique, Paris, 10/18, coll. « Bibliothèques », 2002.